리바이어던의 재건 - 탈공산주의 민주주의 국가에서의 정당 간 경쟁과 국가 자원 전용

어째서 어떤 나라는 정당이 국가를 횡령해 자유롭게 사적 이득으로 전용하는 것이 가능한 사회·정치적으로 낙후한 나라로 전락했고, 어떤 나라는 그러한 사취를 어느 정도 통제하는 데 성공함으로써 정치적 발전을 이룬 국가라는 평가를 받는가. 1989~1991년 동유럽과 소련에서 공산주의가 붕괴한 후 빠르게 서구화된 주권 국가들은 이에 대한 놀라운 답변을 제공하고, 정당, 정당 간 경쟁, 그리고 정당과 국가의 관계를 재조명하게 해준다.



1990년대 초 공산주의가 붕괴하고 난 뒤 대부분의 탈공산주의 국가는 경제적・민주적 체제 전환이라는 험난한 지형을 헤쳐 나가는 동시에 국가의 행정과 제도를 재건하는 과제를 수행해야 했다. 신생 민주주의 국가의 정당들에게 이는 만만찮은 도전이었다. 물질적 자원도, 조직력도 불충분해 극도도 취약했던 이들은 민주주의 제도를 거스르지 않으면서 자신들이 살아남을 수 있는 생존 전략을 찾아야만 했다.



경제적・민주적 개혁만으로는 국가 자원의 유용을 막을 수 없다



공산권 해체 이후 탈공산주의 국가는 다원주의적 정당 정치와 의회 제도가 작동하는 서구적 민주주의 국가의 일원이 되었지만, 정당들은 새로운 정치 경쟁에서 살아남아야 한다는 딜레마에 빠졌다. 선거에서 승리하고 공직에 진출하려면 안정적인 자금원과 조직력이 필요했지만, 창당한 지 얼마 되지 않은 신생 정당들에게 그럴만한 역량이 있을 리 만무했다. 유권자의 지지는 불안정했고, 신생 민간기업은 여유 자금이 거의 없어 정당 지원에 관심이 없었다. 당연히 후견 네트워크를 구축해 유권자의 지지를 얻는 전략은 선택지가 되지 못했다. 이들은 다른 곳에서 물질적 자원의 원천을 빠르게 찾아야 했다.



시민사회와 내각의 역량이 부족한 탓에 갓 서구화된 국가에서 의회의 권한은 커질 수밖에 없었다. “의회 제도가 부여한 막강한 권한” 덕분에 정당은 국가 재건의 주체이자 정책을 결정하는 유일한 행위자가 되었고, 의회에 진출한 정당들은 국가 자산을 민영화하고 국가를 개혁하는 방식을 자기 뜻대로 자유롭게 결정할 수 있었다. 이들은 정치적・경제적 개혁을 표방하며 규제 제도의 수립을 지연시키거나 무력화했고, 이를 통해 아무런 감시나 통제 없이 민영화 과정에서 자금을 빼돌리고 비정규예산 기금과 국가 기관을 확대하면서 국가 자산을 직접적으로 유용해 정당 금고를 채웠다.



많은 이들이 민주주의 제도를 도입하고, “공산당이 국가를 더 이상 식민화하지 않으면” 국가가 보다 효율적이게 될 것이라 예상했지만 실상은 그렇지 못했다. 정당들은 여전히 국가로부터 사적 이득을 취했고, 국가 자원의 유용을 저지할 저항력은 커지지 않았다.



전용을 제약하는 핵심적인 요소는 강력한 정당 간 경쟁이다



하지만 탈공산주의 국가마다 정당이 국가 자원을 유용하는 정도에는 상당한 편차가 존재했다. 대표적으로 체코와 헝가리가 그랬다. 초기 체코와 헝가리는 경제 및 민주주의 개혁을 광범위하게 단행해 개혁의 선두 주자라는 평가를 받았지만, 체코의 정당들은 국가 자원을 보다 자유롭게 유용할 수 있었던 반면, 헝가리의 정당들은 그 기회를 충분히 활용하지 못했다.



차이는 정치 경쟁에 있었다고 저자는 지적한다. 정당 간 경쟁이 비교적 활발했던 헝가리는 탈공산주의 국가 중 최초로 국가 자원의 전용을 감시할 공식적인 제도를 수립했고, 야당이 의회에서 정부의 활동을 지속적으로 비판함으로써 집권 여당의 재량권을 제한할 수 있었다. 그러나 체코는 집권 여당을 강제해 공식 제도를 수립하고 재량권을 제한하도록 할 비판적인 야당이 존재하지 않았고, 야당과 여당의 경계가 모호했다. 체코의 국가 개혁은 정부에 의해 번번이 지연되거나 무산되었다.



헝가리와 체코뿐만이 아니었다. 야당이 선명하고 타당한 통치 대안이자 강력한 비판자일수록 탈공산주의 국가의 집권 정당은 정권 교체 위협에 직면해 경쟁 정당이 미래에 이익을 취하지 못하도록 국가 자원의 유용을 감시・감독할 제도를 선제적으로 신속하게 수립했으며, 비판이 공론화되어 표를 잃을 것을 두려워해 스스로 재량권을 제한하고, 야당을 배척하는 대신 포섭해 책임을 공유했다. 반대로 경쟁이 강고하지 않은 곳에서는 규제 도입이 지체되고 집권 정당의 재량권이 폭넓게 허용되었다.



이러한 양상은 탈공산주의 민주주의 국가에서만 나타나는 것이 아니다. 이탈리아와 오스트리아는 20세기 후반 정당 간 경쟁이 강고해지면서 지대 추구 관행을 억제하기 시작했고, 북유럽 국가들은 한 정당이 수십 년 동안 정치를 지배해왔지만 선명하고 비판적인 야당과 야당이 만든 다양한 감시・감독 채널이 강력한 제약을 가함으로써 민주주의의 모범으로 꼽히고 있다.



이는 “민주주의 자체는 강력한 제약”이 되지 못하며, “오히려 꾸준한 감시와 확실한 정권 교체 위협을 동반한 강고한 경쟁이 제약을 염두에 두고 국가를 신속하게 재구성하려는 유인을 창출”함을 보여준다.



경쟁은 완화, 기대, 협조라는 기제를 통해 국가 자원의 전용을 제한한다



저자는 탈공산주의 국가에서 강고한 경쟁은 완화・기대・협조라는 세 가지 기제를 통해 국가 자원의 전용을 제한했다고 설명한다. 차기 선거에서 패배할 것으로 예상되는 정당은 스스로에 대한 제약을 감수하면서까지 경쟁 정당이 선거에서 승리한 후 국가 자원에 접근해 이득을 얻지 못하도록 공식적인 감시・감독 제도를 선제적으로 수립했으며, 야당이 정부의 행위를 지속해서 감시하고 강력하게 비판할수록 집권 정당은 표를 잃을 것을 우려해 재량권을 제한할 가능성이 컸고, 야당을 배척하는 대신 가장 비판적인 야당의 인사를 감시・감독 기관에 배치해 정책 결과에 대한 책임을 공유함으로써 경제적 이해관계나 기업이 국가를 장악하지 못하도록 했다.



저자는 경쟁의 이러한 긍정적 효과는, 선명하며 지속해서 정부의 행위를 감시하고 강력하게 비판하는 야당의 존재와 “현 정부의 행동에 영향을 미칠 수 있는 원내 야당의 능력에 달려 있다”고 말한다. 따라서 저자는 “야당이 직면한 주요 과제는 단순히 유권자에게 경쟁적인 공약을 제시하는 것보다도 대안 정부를 구성할 능력을 갖추는 것”임을 강조한다.



우리에게는 낯설게 보이는 경쟁의 효과



정당 간 경쟁은 다당제 의회 체제의 특징이다. 하지만 모든 의회민주주의 국가에서 경쟁의 양상이나 결과가 항상 같은 것은 아니다.



한국에도 정당 간 경쟁은 존재하는 것처럼 보인다. 경쟁의 언어인 비판 또한 매우 격렬하다. 하지만 결과는 늘 그대로다. 관료의 임명에는 보복성 내지 회전문 인사라는 비난이 뒤따르고, 정당의 비리는 최소한의 수사와 특정 정치인의 구속 정도에서 그칠 뿐 제도적 보완은 이루어지지 않는다는 익숙한 현실은 별로 중요하지 않다. 중요한 것은 한국 정당의 상호 견제에서 핵심은 자신의 경쟁자를 국가를 횡령한 범죄자로 간주한다는 사실이다. 국가를 횡령했다는 서로의 비판은 권력 남용의 제한, 즉 스스로에 대한 제약을 감수한 경쟁이라기보다 권력의 독점을 위한 술수로 여겨지는 게 한국 정치의 현실이다. 이 때문에 어쩌다 눈에 띄는 여야 간의 협력이 책임의 공유나 정치적 타협이 아니라 야합이라는 혐의를 받는 걸지도 모른다. 이건희 전 삼성 회장은 한국 정치를 4류라고 불렀다.



한국 정치 현실에서 이 책의 저자가 말하는 경쟁의 효과는 찾아보기 힘들다. 저자의 주장이 낯설게 보이는 이유다.



저자가 말하는 강력한 경쟁은 경쟁의 내용과 관련이 있다. 그래서 저자는 스스로에 대한 제약을 감수하려는 의지를 강조한다. 갓 서구화를 시작한 국가에서 엿볼 수 있는 경쟁의 결과는 한국 정치 현실에 많은 것을 시사한다. 저자의 말마따나 정당은 단순히 공직을 노리는 엘리트 집단이 아니라 국가 건설자이기도 하므로 “이들의 경쟁은 국가의 발전 방식과 국가가 누구를 위해 봉사하는지를 근본적으로 변화시킨다”.